Продление президентских полномочий в постсоветских странах

Продление президентских полномочий в странах постсоветского пространства — увеличение срока президентских полномочий, традиционно сопровождающееся изменениями Конституции и норм права, а также препятствующее демократизации и установлению конституционных традиций^[1][2][3][4]. Практика получила широкое распространение на территории бывшего СССР после 1990-х годов. Она характеризуется особой политической конъюнктурой, возникшей из-за географического положения, неразвитости демократических институтов в большинстве стран и общего исторического опыта^[5][6].

По состоянию на 2020 год президенты почти всех бывших республик СССР (за исключением

Первыми президентами постсоветских государств становились либо представители радикальной националистической оппозиции, либо руководители

Формально все лидеры получили власть в ходе парламентских или всенародных выборов. Но фактические электоральные процедуры сыграли незначительную роль, так как переход власти совершился до голосования. Политическая элита использовала демократический институт, чтобы закрепить легитимность и продемонстрировать курс на либерализацию. Дальнейшая политика первых лидеров во многом определила пути развития разных стран и постепенное возвращение к авторитаризму. К примеру, в Казахстане, Узбекистане и Туркмении оно наблюдалось с первых лет нового режима, в Азербайджане и Армении произошло после военного конфликта в Карабахе; в Таджикистане — после Гражданской войны; в Грузии — после затяжных гражданских и межэтнических конфликтов. В последующие годы главы разных государств использовали целый ряд приёмов, чтобы узурпировать власть и продлить свои полномочия^[4][8][9].

Продление полномочий является одной из тенденций развития института президента в бывших республиках СССР, что стало возможно из-за его неразвитости. Практика осуществляется либо увеличением количества сроков для одного президента, либо продлением их продолжительности, либо одновременным увеличением продолжительности и количества. Главы государств используют несколько основных методов^[6][3][10]:

• полная отмена ограничений на переизбрание одного лица (Белоруссия, Азербайджан, Туркмения);
• отмена ограничений на переизбрание конкретного президента (Туркмения, Узбекистан, Таджикистан);
• изменение сроков фактического нахождения у власти (Казахстан, Таджикистан, Россия);
• объявление первого президентского срока нулевым вследствие принятия новой конституции (Киргизия, Украина);
• продление президентских полномочий посредством референдума (Туркмения, Казахстан, Узбекистан);
• временная передача полномочий подконтрольному преемнику и переход на другую высокопоставленную должность (Россия).

Также отдельные исследователи относят к подобным практикам трансфер власти, при котором часть полномочий президента переходит

После конституционной реформы 2020 года СМИ предполагали, что президент России Владимир Путин стремится ослабить президентский аппарат и расширить полномочия премьер-министра, чтобы занять его пост в 2024 году^[10].

Исследователи отмечают четыре основных периода реформ, связанных с продлением полномочий президентов в

В 1993 году президентом Азербайджана стал Гейдар Алиев, который был переизбран в 1998 году. В преддверии президентских выборов 2003 года в Конституцию был внесён^[кем?] ряд изменений: уменьшена необходимая для победы доля голосов до чуть более 50 %, а также изменён порядок замещения должностей — в случае отставки президента его пост занимает премьер-министр. Будучи тяжелобольным, в 2003 году в нарушение действовавшей Конституции Гейдар Алиев зарегистрировался в своих третьих президентских выборах. Одновременно он назначил главой правительства своего сына Ильхама Алиева, который также баллотировался на пост главы государства. За две недели до голосования действующий президент сложил полномочия и отказался от участия в выборах в пользу своего сына. Ильхам Алиев победил на выборах с результатом около 77 % голосов и стал первым в СНГ «наследным» президентом. Ряд экспертов заявлял о фальсификациях и называл трансфер власти «династическим». Через год после своего избрания на второй срок в 2008-м Ильхам Алиев провёл в стране референдум об отмене запрета на бо́льшее число сроков для одного президента и получил возможность участвовать в выборах неограниченное число раз^{[8][5][1][11]}. Европейская комиссия назвала ситуацию серьёзным шагом назад в развитии демократии в Азербайджане^[7]. Политологи характеризуют политическую практику в стране стремлением к монархии, предположительно, власть сохранится в семье Алиевых и перейдёт к супруге президента Мехрибан, а потом — к их сыну Гейдару Алиеву-младшему. Об этом свидетельствует создание в 2016 году должности первого вице-президента, на которую Ильхам Алиев назначил свою жену. Одновременно в Конституцию внесли поправки, увеличившие срок полномочий с пяти до семи лет и уменьшившие срок проведения досрочных выборов с трёх месяцев до двух. В сентябре 2016-го прошёл референдум, закрепивший новые пункты закона^[12][13][14].

В 2005 году незадолго до окончания последнего срока полномочий второго президента Армении Роберта Кочаряна на референдуме были приняты поправки к Конституции, которые перераспределяли часть его полномочий между парламентом и главой правительства. Это свидетельствовало о том, что готовится сценарий рокировки, при котором Кочарян сохранит власть в своих руках. Его преемником должен был стать премьер-министр Серж Саргсян, а сам Роберт Кочарян — занять при нём пост премьер-министра. Однако главный противник коалиции и первый президент Армении Левон Тер-Петросян не признал неубедительную победу Саргсяна на выборах 2008 года. Его сторонники спровоцировали массовые акции протеста. Правящая элита сумела не допустить переворота, однако и сценарий преемничества был реализован не полностью: Серж Саргсян не стал назначать Роберта Кочаряна премьер-министром^[8][15].

В июле 1994 года на первых

В 1995 году президентом независимой от СССР Грузии стал Эдуард Шеварднадзе. К концу его второго срока в обществе нарастало недовольство действиями политика, неблагоприятным социально-экономическим положением и коррумпированностью чиновников. В 2003 году оно стало основной причиной «Революции роз», в результате которой Шеварднадзе сложил с себя полномочия. Пришедшего ему на смену Михаила Саакашвили в 2010 году подозревали в стремлении сохранить часть президентских полномочий после выхода в отставку. Перед выборами 2013 года он инициировал поправки к Конституции, перераспределившие власть между президентом, парламентом и правительством. Оппозиция обвинила Саакашвили в попытке сохранить полномочия, заняв пост премьер-министра. Но партия президента проиграла, и вскоре он был вынужден покинуть страну^[2][15][1].

Президентский пост в Казахстане был введён в 1990 году, его занял первый секретарь

Согласно принятой в 1993 году Конституции Назарбаев мог находиться у власти пять лет с последующим однократным переизбранием. 30 августа 1995 всенародное голосование утвердило новую Конституцию, сохранившую эти положения. Изменения в соответствующую статью были внесены только в 1998 году. Закон увеличил максимальный период нахождения у власти до семи лет и снял верхнее возрастное ограничение в 65 лет. Через несколько месяцев после внесения поправок прошли вторые президентские выборы, победу на которых одержал Назарбаев^[7][1][28]. В 2000 году Конституционный совет страны постановил отсчитывать сроки Назарбаева с принятия поправок в Конституцию. Тем самым президентство 1991—1998 годов было фактически аннулировано^{[29][11][14][30]}.

В 2005 году Назарбаев победил на очередных

В декабре 2010 года ряд общественных деятелей Казахстана предложил продлить полномочия президента страны до 2020 года. Дипломат Олжас Сулейменов заявил, что «результат выборов всё равно был бы известен, но ради этого тратить сотни миллионов на подготовку проведения выборов едва ли стоит». Сам Назарбаев отклонил инициативу, но предложил провести выборы досрочно^[31][32]. В феврале 2011 года в основной закон страны внесли поправку о том, что «внеочередные президентские выборы назначаются решением президента республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом». Через месяц состоялось переизбрание Назарбаева на четвёртый срок, в 2015 году — на пятый^[33][1][34].

В марте 2019 года 78-летний Нурсултан Назарбаев заявил о досрочном сложении полномочий. Его временно сменил спикер

Первый президент России Борис Ельцин был впервые избран в 1991 году ещё до вступления в силу Конституции 1993 года. В новой редакции отсутствовала пометка о максимальном 65-летнем возрасте для президента, иначе Ельцину пришлось бы уйти в отставку в 1996-м^[44]. В 1998 году к концу второго срока полномочий Ельцин инициировал рассмотрение в Конституционном суде обнуления своего первого срока, чтобы баллотироваться на следующих выборах. Судьи посчитали такое предложение неправомерным и противоречащим «выраженной на выборах воле народа»^[45][46]. 31 декабря 1999 года глава государства заявил о досрочном сложении полномочий. Ельцин передал власть председателю правительства Владимиру Путину. В 2000 году он победил на выборах, набрав более 52 % голосов. Ряд исследователей относит это событие к акту преемничества, так как предшественник указал, за кого необходимо голосовать на предстоящих выборах. Но фактически Ельцин не смог сохранить своего положения, и первым случаем континуизма^[англ.] в России называют преемничество 2008—2012 годов. К концу своего второго периода у власти Владимир Путин заявил о поддержке первого вице-премьера Дмитрия Медведева на предстоящих выборах президента. В 2008 году Медведев победил на выборах, набрав 71 % голосов, Путин занял пост председателя правительства, оставаясь у верхних эшелонов власти. Это был первый случай на территории постсоветских государств, когда предыдущий лидер смог остаться в политике при трансфере власти. Путин стал влиятельным премьер-министром относительно инертного президента Медведева^[1][10][47].

В редакции Конституции, действовавшей на момент «рокировки», было закреплено ограничение в два четырёхлетних президентских срока подряд. Уже через несколько месяцев после своего избрания Дмитрий Медведев инициировал поправки, которые продлили легитимный период до шести лет^[7][10][15]. В 2012 году Владимир Путин смог снова занять пост президента на два шестилетних срока, будучи переизбранным в 2018-м. В инициированных им в январе 2020 года изменениях Конституции предусмотрено ограничение в два президентских срока «всего», а не «подряд». Весной того же года депутат Государственной думы Валентина Терешкова вынесла на рассмотрение поправки к 81-й статье, которые фактически обнуляют предшествовавшие сроки Владимира Путина и Дмитрия Медведева. Конституционный суд не нашёл в инициативе антидемократических или антиконституционных положений^[48], и летом 2020 года она вместе с другими поправками была закреплена всенародным голосованием^[49]. События вызвали резкую критику в СМИ, неоднозначную реакцию в обществе и акции протеста. Тем не менее международные политологи заявляли о неспособности оппозиции и митингующих повлиять на ситуацию из-за сплочённости политических элит^[50][51]. Сам Путин говорил, что обнуление нацелено на поддержание функционирования политической системы, иначе «вместо нормальной ритмичной работы на очень многих уровнях власти начнётся рысканье глазами в поисках возможных преемников»^[47].

Так как во время президентства Дмитрия Медведева Путин фактически оставался у власти, его называют главой Российского государства, которому удалось сохранять полномочия дольше всех со времён Иосифа Сталина^[10].

После прихода к власти Эмомали Рахмона в 1994 году срок президентских полномочий в Таджикистане увеличили до семи лет. В 1999-м действовавший президент был переизбран, набрав 97 % голосов. В 2003 году очередное всенародное голосование одобрило 56 поправок к действовавшей Конституции, среди которых увеличение максимально допустимого количества президентских сроков до двух и отмена возрастного ограничения в 65 лет. Также добавили уточнение, что «выборы президента на два срока подряд начинаются после прекращения полномочий действующего президента». Победа Рахмона на выборах 2006 года фактически обнулила период предыдущего правления и позволила ему баллотироваться в 2013-м. Через два года он получил официальный титул «Основатель мира и национального единства — Лидер нации», который гарантировал свободу от уголовного преследования, возможность обращаться к гражданам и участвовать в государственных мероприятиях после сложения президентских полномочий. В 2016 году в стране провели референдум, позволивший действовавшему президенту избираться неограниченное число раз и сокративший минимальный возраст для будущих кандидатов до 30 лет. Политологи предполагают дальнейшую узурпацию власти и её трансфер старшему сыну Рахмона Рустаму Эмомали^[7][8][52].

В июне 1992 года первый секретарь

Первый президент Узбекистана Ислам Каримов был избран в 1991 году, ещё до принятия Конституции нового государства, в которой закрепили ограничение президентских полномочий двумя пятилетними сроками. Поправки 1995 года продлили его период управления страной до 2000 года. Победив на президентских выборах, он получил возможность оставаться у власти ещё пять лет. Именно этот срок был официально признан первым на основе Конституции 1992 года. В 2002-м в главный закон страны были внесены две поправки касательно срока полномочий главы государства. В 90-й статье максимальный единовременный срок увеличили с пяти до семи лет. В статью 117 дописали, что выборы президента Узбекистана проводятся «в год истечения конституционного срока [президентских] полномочий — в первое воскресенье третьей декады декабря»^[7][56][1]. Дальнейшая правовая практика показала, что власти негласно трактуют формулировку как возможность продлить президентские полномочия ещё примерно на год. Так, избранный в январе 2000-го Каримов продолжал занимать пост с января по декабрь 2007-го в ожидании новых выборов. Он принял в них участие, несмотря на конституционное ограничение в два президентских срока^{[к 1]}. Победа обеспечила ему пребывание у власти вплоть до 2014-го^[8][57][58]. Действия политика позволили исследователям классифицировать политическую систему Узбекистана как султанизм или особый тип диктатуры^[11].

В ноябре 2010 года Каримов обнародовал «Концепцию углубления демократических реформ и формирования гражданского общества», в рамках которой предусмотрено ограничение полномочий президента. В 2011 года ряд соответствующих поправок Конституции был принят палатами

В 1994 году пост главы государства занял бывший коммунистический деятель

В конце февраля 2010 в должность вступил новый президент Украины — Виктор Янукович. Его правление отмечено первым в истории современной Украины устранением главного политического оппонента на будущих президентских выборах путём уголовного преследования. В 2011 году Юлия Тимошенко была осуждена и приговорена к семи годам лишения свободы. Президента обвиняли в попытках продлить полномочия за счёт поправок к Конституции^[68], но в 2014 году Янукович был фактически отстранён от руководства^[69]. В 2018-м его преемника Петра Порошенко СМИ также подозревали в стремлении продлить полномочия. В ноябре президент ввёл военное положение после задержания украинских военных судов у морской границы России в Керченском проливе. По законодательству Украины, во время режима запрещено проводить президентские выборы, которые были назначены на конец марта 2019 года. Но уже в декабре 2018-го Порошенко снял ограничения^[70].

Ряд экспертов выделяет страны Прибалтики (Латвию, Литву и Эстонию) в отдельную категорию, где институт президентства отличается в силу исторических особенностей. Так, он действовал на их территории ещё в 1920—1930-х годах. Когда спустя более полувека он начал формироваться заново, общество учитывало существующий опыт. Кроме того, ориентация на европейские ценности способствовала развитию демократических практик^[3]. После распада СССР на этих территориях установились парламентские и смешанные республики, а их политики не стремились к пожизненному правлению. Отдельные исследователи связывают с этими фактами устойчивое экономическое развитие территорий при отсутствии сырьевых ресурсов^[14].

В 2004 году президент страны Владислав Ардзинба, правивший непризнанной республикой около десяти лет, был вынужден подать в отставку по состоянию здоровья. Он прямо указал своего преемника — Рауля Хаджимбу. Но политик уже в первом туре президентских выборов 2004 года проиграл Сергею Багапшу. Политическая элита стала оспаривать результаты голосования, Ардзинба отказался сложить полномочия после инаугурации Хаджимбы, и вскоре Верховный суд Абхазии признал их недействительными. При поддержке российской стороны конфликт и последовавшие за ним массовые волнения удалось урегулировать. На новых выборах в январе 2005 года Багапш и Хаджимба выдвигались как кандидаты на пост президента и вице-президента^[5][71].

Первый президент непризнанной Молдавской Республики Игорь Смирнов смог оставаться у власти в течение четырёх президентских сроков с 1990 по 2011 год. Это не противоречило Конституции непризнанного государства, в которой не было прописано максимального количества сроков для одного президента. Соответствующую поправку внесли только после поражения Смирнова на выборах 2011 года^[72][5].

Переход к демократическому строю, сопровождавшийся рядом кризисов и упадком экономики, а также предыдущий исторический опыт сформировали особое отношение к власти на территории постсоветских государств. В большинстве случаев утрата полномочий грозит политику и его родственникам потерей собственности и безопасности. Борьба за власть приобретает жёсткий характер, а элиты отказываются добровольно передавать её. Подобной ситуацией характеризуются авторитарные режимы, где высшие должностные лица не считаются с конституционными и другими законодательными нормами в попытках продлить свои полномочия^[8][73].

Ключевыми факторами

После распада Советского Союза на территории его бывших республик приблизительно в один период начался процесс формирования собственных политических систем. Конституции большинства из них утвердили доминирующую роль института президента, независимо от системы правления. Исключением стали Латвия, Литва и Эстония, где сильная единоличная власть оказалась неприемлема из-за культурно-исторических особенностей и ориентации на европейскую интеграцию. В других странах политическая конъюнктура, неразвитость гражданского общества и партийной системы, социальные и экономические кризисы 1990-х годов определили потребность в сильной президентской власти. Президенты нередко получали диктаторские полномочия для укрепления положения элит и подавления оппозиции. Так, политолог Павел Волобуев писал о российском истеблишменте начала XXI века:

В последующие тридцать лет авторитарное начало систем продолжало усиливаться, а принципы его развития в разных странах оказались идентичны. Основными тенденциями стали: стремление к увеличению объёма полномочий президента и продление их срока^[5][3][4].

Зачастую главы государств самостоятельно стимулировали консервативные трансформации посредством указов и актов, которые регулировали даже конституционные реформы (например, в Казахстане). Кроме того, усиление и продление президентской власти стало возможным благодаря работе поддерживающих партий («партий власти»). Фактически они служат механизмом в руках главы государства, а не самостоятельными субъектами политического процесса. Их основные функции включают: защиту и поддержку власти, объединение разрозненных элит, поддерживающих деятельность главы государства, подготовку административных кадров и консолидацию электората для завоевания парламентских мандатов^[3].

Институт семьи служит другим важным аспектом пролонгации полномочий президентов стран бывшего СССР. Стареющие лидеры стремятся возвысить или передать полномочия своим родственникам, чтобы сохранить власть или обезопасить себя после отставки. Впервые исследователи стали учитывать значение кумовства в правление первого президента России Бориса Ельцина. Его зять Валентин Юмашев возглавлял президентскую администрацию и был связан с трансфером власти Владимиру Путину^[5].

Кроме того, в условиях продления полномочий институт президентства начинает зависеть от самих глав государств. В редких случаях добровольного отказа от полномочий лидеры самостоятельно «назначают» преемников. Например, передача власти от Бориса Ельцина к Владимиру Путину в 2000 году (Россия), от Гейдара Алиева — Ильхаму Алиеву в 2003 году (Азербайджан). Некоторые исследователи относят к этой категории «рокировку» между Владимиром Путиным и Дмитрием Медведевым в 2008—2012 годах (Россия)^[3][47].

В зависимости от доминирующих аспектов института президентства исследователи выделяют три типа режимов в постсоветских государствах: персоналистский, семейно-династический и корпоративный. К первому относят большинство стран, его яркими примерами являются

Отдельные исследователи полагают, что переходные страны нуждаются в сильной президентской власти, которая способна обеспечить политическую стабильность и эффективное управление. Ряд экспертов уверен, что ограничение сроков грозит потерей эффективного лидера. По их мнению, конституционные нормы не могут ограничивать народ, который волен определять период нахождения у власти для выбранного кандидата самостоятельно. Главным аргументом в защиту такой позиции служит апатия, возникающая у президента в ожидании окончания последнего срока, его нежелание активно участвовать в политической жизни^[73].

Однако сменяемость президента является одним из индикаторов

Хотя первые Конституции всех бывших республик СССР предусматривали ограничения по количеству и продолжительности сроков, в дальнейшем эти пункты были отменены или игнорировались[5]^[6]. Это даёт политологам основания характеризовать большинство из 15 президентских республик, образовавшихся после распада Советского союза, как «выборную монархию». Для сравнения: из двадцати президентских республик Латинской Америки только две описаны подобным образом (Венесуэла и Куба). Из тринадцати случаев обнуления числа сроков, реализованных в мире с 1996 по 2020 год, шесть произошли на территории бывших постсоветских республик^[16]. Монократические режимы, законсервированные в постсоветских сверхпрезидентских системах, препятствуют реальной политической конкуренции и развитию плюралистичности^[14][1].

Действия лидеров постсоветских стран показывают, что референдумы являются только орудием в попытке сохранить власть в одних руках, а не полноценным инструментом волеизъявления^[1]. Традиционными сценариями продления срока полномочий главы государства посредством конституционного института являются^[6][74]:

Ситуация, при которой сочетаются сдерживающие конституционные нормы и недемократические действия политиков, свидетельствует о симулятивной демократии^[6]. В постсоветских странах с подобным строем политический курс никогда не менялся по итогам выборов. Они лишь формально закрепляли трансфер власти, который де-факто происходил до голосования и определялся соотношением сил в политической элите. Политики придерживаются такой практики, чтобы сохранить стабильность режима. Во время революций и перераспределения сил недоверие к институту зачастую влечёт отказ проигравшей стороны признавать результаты. Суды как главные институты арбитража тоже дискредитированы, а их решения не признаются окончательными. Так, Конституционный суд Украины обвиняли в ангажированности президентской администрации Кучмы после одобрения поправок, продливших его полномочия в 2003 году^[8][75].

Новые Конституции бывших советских республик были ориентированы на предотвращение злоупотреблений властью и её консолидации в одних руках на длительное время. Позднее первоначальный конституционный компромисс в ряде стран неоднократно пересматривался. Первые референдумы о поправках, влиявших на длительность президентского срока, прошли в Казахстане в 1995 году и в Белоруссии в 1996 году. Позднее — в Узбекистане (2002 год) и России (2008 и 2020 годы). Киргизская Конституция пересматривалась в общей сложности шесть раз (1996, 1998, 2003, 2006, 2007 и 2010 годы). Первые три редакции были проведены в период правления первого президента Аскара Акаева с целью расширить и продлить его полномочия, две — в правление пришедшего ему на смену Курманбека Бакиева. Редакция 2010 года закрепила в стране парламентскую форму правления, ограничивая полномочия президента^[1][6][73]. Регулярные редакции и прямые нарушения конституционных норм приводят к дискредитации политических институтов^[8].

• Гаджиев Х. А. О. Институт президента в постсоветских государствах: особенности функционирования и тенденции развития // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. — 2018. — С. 427—435.
• Нуссбергер А. Ограничения президентской власти в посткоммунистических странах // Сравнительное конституционное обозрение. — 2008. — С. 53—68.
• Иванов Е. Четыре волны битвы за преемственность // Царь горы. — 2019. — С. 16—21.
• Рябов А. Недемократические переходы и типы постсоветских режимов // Царь горы. — 2019. — С. 23—26.
• Рогов К. Сценарии недемократического трансфера власти и институциональные траектории постсоветских стран // Царь горы. — 2019. — С. 34—42.
• Борисова Н. А. Институт Президента Украины: долгий путь к институционализации // ARS ADMINISTRANDI. — 2013. — С. 40—56.
• Руденко В. Н. Симулятивная демократия (референдум как инструмент продления срока полномочий главы государства) // Дискурс-Пи. — 2004. — С. 127—130.
• Фарукшин М. Х. Сроки президентских полномочий или бессрочная верховная власть // Политическая наука. — 2019. — С. 240—261.
• Зазнаев О. И. Президентские системы на постсоветском пространстве: верна ли гипотеза Хуана Линца? // Вестник РГГУ. Серия: Политология. История. Международные отношения. — 2018. — С. 24—35.
• Кулябин А. Реставрация монархий на постсоветском пространстве? // Россия и мусульманский мир. — 2012. — С. 60—68.
• Гиниятов Ф. М. Конституционные изменения в государствах постсоветского пространства и Восточной Европы // Вестник экономики, права и социологии. — 2011. — С. 112—116.
• Зубец О. Р. Анализ президентства в Украине // Вестник Таганрогского института управления и экономики. — 2018. — С. 104—107.
• Яшкова А. А. Российская диаспора в странах нового зарубежья (Казахстан, Латвия, Грузия): проблемы и возможные пути их решения. — Институт международных экономических и политических исследований РАН, 2007. — 73 с.